Europa, interdisciplinariteit en wetenschap: Lessen voor de eenentwintigste eeuw

Verbroken verbinding: Europa en de armoedebestrijding

verbroken verbinding 41 Verbroken verbinding Europa en de armoedebestrijding* Ides Nicaise een korte Historiek In beginsel heeft de EU weinig met armoedebestrijding te maken. Van bij het Verdrag van Rome was duidelijk dat het om een economische samenwerking zou gaan. Het sociale beleid van de EU had – en heeft nog altijd – een instrumentele rol: zorgen voor een voldoende geschoold en flexibel arbeidsaanbod om de economische groei te bevorderen. De structuurfondsen (waaronder vooral het Europees Sociaal Fonds) zijn daarvoor in het leven geroepen. Sociale cohesie en de terugdringing van de armoede blijven secundaire doelstellingen; in essentie luidt het credo dat die sociale effecten wel zullen volgen als het goed gaat met de economie. In het EU-jargon spreekt men nu van ‘feeding in’: de legitimiteit van sociale maatregelen op EUniveau hangt af van de mate waarin ze tegelijk bijdragen tot de economische kerndoelstellingen (groei en werkgelegenheid). Een voorbeeld van ‘feeding in’-effecten betreft de activering van bijstandsgerechtigden.1 Toch werden tussen 1975 en 1993 drie Europese Armoedeprogramma’s goedgekeurd en uitgevoerd. Dit was mogelijk omdat de toenmalige lid- * Deze bijdrage verscheen eerder als I. Nicaise, Verbroken verbinding. Europa en de armoedebestrijding , in: J. Vranken, G. Campaert, D. Dierckx en A. Van Haarlem (red., 2010), Arm Europa. Over armoede en armoedebestrijding op het Europese niveau, Leuven: Acco / Antwerpen: OASeS, p.213-237. 42 ides nicaise staten eensgezind bezweken voor de druk van het middenveld én omdat de armoedeprogramma’s zich beperkten tot een projectmatige aanpak en internationale uitwisselingen. Voor het Vierde Armoedeprogramma gingen in 1993 Duitsland en het Verenigd Koninkrijk dwarsliggen: het is er nooit gekomen. Al lokte deze blokkering heel wat verontwaardiging uit, op langere termijn had ze misschien een onverwacht heilzame werking. Het schaamlapje dat Europa zich voorhield op sociaal vlak, werd afgerukt en daardoor werden de echte spanningen op het structurele beleidsniveau zichtbaarder. Het huidige armoedebeleid van de EU is – hoewel nog steeds bescheiden – potentieel ingrijpender, omdat de aanpak globaler en beleidsmatiger is. Parallel met de blokkering van de Armoedeprogramma’s werkten de lidstaten geleidelijk meer samen op het vlak van sociale bescherming. De gemeenschappelijke strategie voor de modernisering van de sociale bescherming, ontwikkeld vanaf 1992, moest zorgen voor een duurzamer financieel evenwicht zonder sociale afbraak en voor meer efficiëntieprikkels ; opnieuw een economische façade dus. Tegelijk werd sociale inclusie één van de vier kerndoelstellingen in de strategische documenten. Zo pakte de Commissie al in 1992 uit met een Aanbeveling over de uitbouw van de sociale bijstandsstelsels – een aanbeveling die in 2008 werd opgevolgd door een nieuwe Aanbeveling over ‘actieve sociale inclusie’. We komen hierop terug in sectie 3. De volgende mijlpaal was het Verdrag van Amsterdam in 1997, dat de strijd tegen sociale uitsluiting expliciet opnam als één van de doelstellingen van de EU. Artikels 136 en 137 van het Verdrag gaven de Raad de mogelijkheid om, binnen de bevoegdheidsdomeinen van de Unie, maatregelen voor sociale insluiting te nemen met een gekwalificeerde meerderheid in plaats van eensgezind. De weg werd zo vrijgemaakt voor nieuwe, specifieke budgettaire inspanningen, zoals acties voor de herinschakeling van sociaal uitgesloten groepen in het arbeidsproces. In 2000 werd die mogelijkheid meer operationeel gemaakt. Eerst gebeurde dat in de Verklaring van Lissabon, waarin ‘meer sociale cohesie’ in éénzelfde zin met economische groei en werkgelegenheid beleden werd als kerndoelstelling van de Lissabonstrategie. Nog in datzelfde jaar werden in het Verdrag van Nice de doelstellingen van een gemeenschappelijke strategie voor sociale inclusie geëxpliciteerd. Om de grenzen van het subsidiariteitsbeginsel op EU-niveau te respecteren werd – naar het voorbeeld van de samenwerking op het vlak van werkgelegenheid en pensioenen – verbroken verbinding 43 een Open Methode van Coördinatie (OMC) ontwikkeld. Op basis van gemeenschappelijke doelstellingen werkt elke lidstaat autonoom, maar volgens een gezamenlijk stramien en een gemeenschappelijke kalender, Nationale Actieplannen voor Sociale Inclusie uit, die gezamenlijk worden opgevolgd en geëvalueerd. Dit wederzijdse leerproces wordt ondersteund door ‘peer reviews’ en een Europees actieprogramma (PROGRESS) dat Europese netwerken, uitwisselingen en studies financiert. Inmiddels is de OMC voor sociale inclusie geïntegreerd met die voor pensioenen en gezondheidszorgen, waardoor ook de respectievelijke nationale actieplannen gefuseerd zijn tot ‘Nationale Strategierapporten inzake Sociale Protectie en Sociale Inclusie’. Het bureaucratische apparaat wordt complexer, maar tegelijk ook stilaan meer structureel. Het jaar 2005 was opnieuw een crisisjaar voor het Europese sociale beleid. Het beruchte rapport-Kok schreef de dreigende mislukking van de Lissabonstrategie onder andere toe aan de ‘ballast’ van de vele sociale doelstellingen en coördinatierompslomp en pleitte voor...