Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века по Л. Ф. Писарькова (review)

371 Ab Imperio, 4/2007 quotation recurrs in different contexts , but the writing is always lucid and fluent, and often entertaining. Although it is the product of considerable scholarship (the author is a leading historian in contemporary Ukraine, and worked on the book for sixteen years), the style is designed to appeal to a non-specialist audience . The book is enhanced by a number of illustrations and cartoons from the period under discussion, and contains tables that provide information on the ethnic and religious composition of the population, literacy levels, favorite authors, and other statistical data. The extensive bibliography also includes references to key archival sources. This volume is now clearly the standard work on Franko – but more than that, it provides a wealth of insights into the roots of a nineteenth-century national movement that helped to define today’s Eastern Europe. Богдан ГАЛЬ Л. Ф. Писарькова. Государ- ственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической си- стемы. Москва: “РОССПЭН”, 2007. 743 с. Именной указатель. ISBN: 5-8243-0787-3. История административных практик Российской империи переживает своеобразный ренес- санс при повышенном интересе к изучению феномена империй вообще. И появление первого комплексного исследования эво- люции российской государствен- ности в ХVIII в. выглядит вполне закономерно в общих условиях синтеза наработок зарубежной и отечественной историографии имперского и советского пе- риодов, активного заполнения историографических лакун, по- иска и введения в научный оборот новых комплексов источников, оживленных терминологических дискуссий.1 Монография Л. Ф. Писарь- ковой, по словам самого автора, “близка к исследованиям послед- них лет, решающим задачи обоб1 Приведем в качестве примера лишь несколько русскоязычных изданий: Амери- канская русистика: Вехи историографии последних лет. Императорский период: Антология / Сост. М. Дэвид-Фокс. Самара, 2000; С. И. Каспэ. Империя и модерни- зация: Общая модель и российская специфика. Москва, 2001; Российская империя в сравнительной перспективе. Сборник статей / Под ред. А. Миллера. Москва, 2004; Российская империя в зарубежной историографии. Работы последних лет: Антология / Сост. П. Верт, П. С. Кабытов, А. И. Миллер. Москва, 2005. 372 Рецензии/Reviews исследуемых вопросов, либо хронологически. Для понимания же основ русской бюрократии не- обходимо проследить все стороны и все периоды ее формирования”.3 Однако существует ли на се- годняшний день достаточная историографическая и источни- ковая база для полноценного раз- решения поставленных проблем?! Отсутствие в рецензируемой мо- нографии описания методологии исследования, историографиче- ского обзора и анализа комплекса привлеченных источников (даже списка использованных источни- ков и литературы!) не позволяет в достаточной мере судить об авторской позиции по этому во- просу. Сама Писарькова косвенно подтверждает наши сомнения в репрезентативности историогра- фической и источниковой базы, замечая, что избранный подход обрекает исследователя на “из- учение вопросов, имеющих лишь косвенное отношение к исследу- емой теме, часто не получивших должного освещения в работах историков” (С. 5). М. Троицкий, обращаясь в свое время к проблеме формиро- вания российской бюрократии в щающего характера” (имеются в виду работы Л. Е. Шепелева, Б. Н. Миронова, А. Б. Каменско- го и др.2 ). Достаточно широкими являются как хронологические рамки монографии (с конца XVII до конца XVIII в.), так и круг по- ставленных и в той или иной мере освещенных проблем: организа- ция государственного управления и механизм взаимодействия цен- тральных и местных учреждений; политика правительства в области формирования и функционирова- ния бюрократии; состав и числен- ность государственного аппарата; условия службы и материальное положение гражданских служа- щих. На необходимость именно такого подхода к исследованию эволюции системы государствен- ного управления указывала еще в 1964 г. рецензент рассматри- ваемой нами монографии Н. Ф. Демидова, отмечая, что “вопрос о зарождении, формировании и оформлении кадров центральной и местной бюрократии в Рос- сии неоднократно поднимался в исторической литературе, однако большинство опубликованных работ ограничено либо кругом 2 Л. Е. Шепелев. Чиновный мир России XVIII – начала ХХ в. Санкт-Петербург, 1999; Б. Н. Миронов. Социальная история России периода империи (XVIII в. – на- чало ХХ в.): Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. В 2 т. Санкт-Петербург, 1999; А. Б. Каменский. От Петра I до Павла I. Москва, 2001. 3 Н. Ф. Демидова. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в ХVII-ХVIII вв. // Абсолютизм в России (ХVII-ХVIII вв.). Москва, 1964. С. 206. 373 Ab Imperio, 4/2007 ХVIII в., назвал часть этих отнюдь не второстепенных, недостаточно, а то и вовсе не изученных важ- нейших вопросов “политической истории” (как он ее определял), которые и сегодня далеки от раз- решения. Это специфика управ- ления на окраинных территориях, история отдельных центральных и местных учреждений, роль ор- ганов крестьянского и посадского самоуправления в системе поли- тических институтов абсолютной монархии и др.4 Однако как раз на фоне этих объективных для авто- ра синтетического исследования трудностей невозможно понять, почему в состав историографи- ческого корпуса монографии не вошли многочисленные труды советских историков 1970 – 1980-х гг., посвященные проблеме организации управления окраин Российской империи в ХVIII в., диссертационные исследования последних лет, освещающие отдельные аспекты администра- тивной истории екатерининских наместничеств, наконец, весь корпус западной (в первую оче- редь, англо-американской) исто- риографии…5 Монография состоит из введе- ния, двух частей, разбитых на семь глав, и заключения, шестидесяти подглав (от трех до двенадцати на главу), каждая из которых, в свою очередь, разбита на неравное ко- личество (максимум восемь) еще меньших структурных единиц. В основу изложения материала положен хронологический прин- цип. Вторую основную часть мо- нографии (“Коллежская система управления: организация и состав. 1718-1801 гг.”) предваряет беглый анализ допетровских управленче- ских форм (“Приказная система управления: организация и состав во второй половине ХVII – начале 4 С. М. Троицкий. Русский абсолютизм и дворянство в ХVIII веке (формирование бюрократии). Москва, 1974. С. 7, 220, 291. 5 Единственное исключение: W. Pintner, D. Rowney (Eds.). Russian Officialdom: The Bureaucratization of Russian Society from the Seventeenth to the Twentieth Century. Chapel Hill, 1980. В то время как хронологически и тематически монографии близки как минимум следующие исследования западных авторов: J. E. Hassel. The Vicissitudes of Russian Administrative Reform, 1762-1801 / Ph. D. dissertation; Cornell University, 1967; G.Yaney. The Systematization of Russian Government: Social Evolution in the Domestic Administration of Imperial Russia, 1711-1905. Chicago, 1973; J. LeDonne. Ruling Russia. Politics and Administration in the Age of Absolutism . 1762-1796. Princeton, 1984; Idem. Absolutism and Ruling Class: The Formation of the Russian Political Order, 1700-1825. New York, 1991; P. Dukes. The Making of Russian Absolutism, 1613-1801. London, 1982; E. Thaden. Russia’s Western Borderlands , 1710-1870. Princeton, 1984; B. Meehan-Waters. Autocracy and Aristocracy: The Russian Service Elite of 1730. New Brunswick, NJ, 1982; E. Wirtschafter. Social Identity in Imperial Russia. DeKalb, 1997. 374 Рецензии/Reviews ХVIII в.”), что позволило Писарь- ковой рассмотреть администра- тивные преобразования первой четверти ХVIII в. и их дальней- шую эволюцию на историческом фоне предшествующей эпохи (но, заметим, не последующей, хотя ав- тор и намечает такую возможность в последней главе монографии). Семь глав монографии посвя- щены, соответственно, приказно- му управлению во второй поло- вине ХVII в. (гл. 1), разрушению приказной системы при Петре I и губернской реформе 1708 г. (гл. 2), коллежскому управлению при Петре I (гл. 3), системе коллеж- ского управления в 1726 – начале 1760-х гг. (гл. 4), администра- тивным преобразованиям начала екатерининского правления (гл. 5), губернской реформе 1775 г., организации управления и его составу в 1775 – середине 1790-х гг. (гл. 6), организации управления при Павле I (гл. 7). В каждой главе рассматриваются вопросы организации управления и службы, состав и численность бюрократии, условия службы и служебные злоупотребления по соответствующим периодам. С одной стороны, с чрезмерно сложной и не во всем логичной структурой работы связаны – не в последнюю очередь – недо- статочная разработанность от- дельных сюжетов (как, например, “служебный быт”, “образование чиновников”, “выборные служа- щие”), разная “плотность мате- риала”, неполнота сведений (по территориям, по учреждениям, по группам чиновников), отсутствие авторской позиции по многим дискуссионным вопросам. С другой стороны, к несо- мненным удачам автора следует отнести систематизацию уже известного, но распыленного по многочисленным статьям и моно- графиям материала, перевод циф- ровых данных источников и работ предшественников в удобный табличный формат, кардинальное переосмысление некоторых усто- явшихся стереотипов,6 освещение изменений в составе гражданских служащих по хронологическим срезам, отражающим основные вехи в развитии государственного управления в ХVIII в. и, наконец, новаторское видение проблемы эволюции системы управления Российской империи в целом, ко- торое следует осветить подробнее. Разделяя представление об эво- люции российской государствен6 В частности, представления о быстром двукратном росте рядов российского чиновничества в результате петровских преобразований (см.: Н. Ф. Демидова. Бюрократизация государственного аппарата. С. 223): “…по сравнению с концом ХVII в. число чиновников и канцелярских служителей не выросло, а даже сокра- тилось (с 5 до 3,2 тыс. человек)” (С. 532-533). 375 Ab Imperio, 4/2007 ности путем чередования опре- деленных периодов, Писарькова предлагает в качестве крайних точек этого маятникообразного движения не “реформы” и “кон- трреформы”, а “централизацию” и “децентрализацию”. Логика ад- министративных преобразований ХVIII в. приобретает следующий вид: ставка в начале века на цен- трализацию через бюрократи- зацию – нарастание негативных последствий – обращение к ев- ропейскому опыту и проведение реформ, направленных на децен- трализацию власти, – необходи- мость реформирования местного управления, разработки системы надзора за деятельностью губерн- ской администрации, создания механизма взаимодействия между центром и территориями – финан- совый, кадровый дефицит и, как следствие, нерешенность постав- ленных задач – и снова центра- лизация через бюрократизацию. В связи с этим возникают закономерные вопросы: не под- меняется ли в этой концепции цель (“поиск механизма взаимо- действия центральных и местных учреждений, обеспечивающего единство всех частей государ- ства”) средствами (“централизац ия”/“децентрализация”); только ли централизация связана с бю- рократизацией; почему система управления Российской империи на протяжении всего рассма- триваемого периода априори (в заглавии работы) определена как бюрократическая. Отсутствие внятных ответов на поставленные вопросы связано с концептуальной и терминологи- ческой размытостью, характери- зующей монографию в целом. По сути, единственный термин, кото- рому в работе дано четкое опреде- ление, – это “система управления” (С. 4).7 Использование же тер- минов “сословие” (наряду с “со- стояние”), “государственный” (в связи с наметившейся тенденцией противопоставления понятий “го- сударство” и “империя”8 ), “тяглое самоуправление” и некоторых других требует пояснений. Детальнее хотелось бы оста- новиться на концепте “бюро- кратия”, вынесенном в заглавие работы. Констатировав наличие различных (как эмоционально- бытовых, так и научных) подхо7 Заметим в этом отношении, что системы управления могут быть в разной сте- пени эффективными и даже неэффективными, что, собственно, подтверждают дальнейшие авторские оценки, поэтому объяснять термин как “механизм, обе- спечивающий эффективность функционирования всех частей государства” (С. 4) не совсем корректно. 8 См., напр.: С. Каспэ. Суррогат империи: О природе и происхождении федеративной политической формы // Полис. 2005. № 4. С. 7. 376 Рецензии/Reviews дов к определению бюрократии,9 Писарькова замечает, что “чем больше признаков закладыва- ется в то или иное понятие, тем меньше возможностей остается у исследователей для того, чтобы понять природу этого явления. В конечном итоге, стремление раз- работать своеобразную ‘матрицу’, позволяющую быстро решить вопрос о характере государствен- ного аппарата, мешает проследить эволюцию бюрократии, вычле- нить временные и национальные особенности этого процесса” (С. 13-14). Автор монографии делает вывод, что “слово ‘бюрократия’ не противоречит такому понятию, как ‘чиновничество вообще’, а со- впадает с ним” (С. 14), полностью упуская из внимания, что под бюрократией обычно понимается не просто группа лиц, занятых в сфере управления, но “особым образом (!) организованное чи- новничество”.10 Что касается термина “чинов- ник”, то также стоило бы дать его определение, поскольку в работе несколько раз исподволь проводится сравнение с неким неотрефлексированным “идеаль- ным типом” чиновника.11 Так, о выборных служащих, прочно вписанных в систему государ- ственного управления, сказано, что они “по своему положению приближались к чиновникам” (С. 214) – более того, что “члены магистратов в большей степени напоминали чиновников, чем их предшественники, заседавшие в земских избах” (С. 207). В результате сведения понятия “бюрократия” к “чиновничеству вообще” Писарькова констати- рует “бюрократический характер приказного управления” конца ХVII в. (С. 80), “бюрократизацию центрального и местного управле- ния” в годы петровских преобра- зований (С. 246), постпетровскую организацию определяет как “са- мый бюрократический период в истории развития государственно- го управления ХVIII в.” (С. 342), екатерининскую административ- ную реформу – как “важный этап в развитии бюрократии” (С. 537) и, наконец, в отношении пав- ловских нововведений отмечает, что “изменения в организации управления носили принципи- альный характер и преследовали 9 Существуют соответствующие обзоры, напр.: И. А. Голосенко. Три толкования феномена бюрократии в дореволюционной социологии России // Социологический журнал. 2001. № 3. 10 С. М. Троицкий. Русский абсолютизм и дворянство в ХVIII веке. С. 5. 11 Для сравнения: Б. Н. Миронов ввел в работу подраздел “Отличие российского чиновника от идеального чиновника”, понимая под последним веберовский “иде- альный тип” (см.: Б. Н. Миронов. Социальная история России. Т. 2. С. 162-175). 377 Ab Imperio, 4/2007 две основные задачи: усиление централизации и дальнейшую бюрократизацию управления на всех его уровнях” (С. 527). Таким образом, смысл эволюции госу- дарственного управления России с конца ХVII до конца ХVIII в. сводится, в частности, к “бюро- кратизации бюрократии”, или же, если вернуться к авторскому определению бюрократии, к “очи- новничиванию” “чиновничества вообще”. Впрочем, вопреки задеклари- рованному отказу от создания “ма- трицы” бюрократии, определение приказной системы как бюрокра- тической потребовало от автора назвать характеристики, наличие которых и позволило признать ее таковой. По мнению Писарько- вой, “к концу ХVII в. приказное управление обладало всеми при- знаками, присущими развитой (!) системе государственного управ- ления. Иерархия учреждений разного уровня, специализация их внутренних структур и испол- нителей, унификация формуля- ров документов, существование общих правил делопроизводства и чинопроизводства (выделение приказных людей в отдельную сословную группу, свободную от государственных налогов и по- винностей) – все это говорило о бюрократическом характере при- казного управления” (С. 80). Т.е. бюрократической является все же не всякая система управления, а лишь “развитая”, что подтвержда- ет наличие определенного набора характеристик. Констатация бюрократическо- го характера приказного управ- ления, господства бюрократии в 1726-1763 гг., курса на бюро- кратизацию госуправления при Петре I, Екатерине II и Павле I входит в очевидное противоречие со следующими утверждениями. Так, автор отмечает относительно конца ХVII в. “неупорядочен- ность организации и рыхлость структуры” приказной системы управления (С. 83), относительно первой четверти ХVIII в. – тот факт, что “в российских коллеги- ях до конца не реализовалась ни одна из сильных сторон шведских учреждений” (коллегиальность, систематическое распределение дел между ведомствами и строй- ный порядок канцелярского дело- производства), а также то, что “у Российского государства не было сил и средств, чтобы обеспечить новые учреждения необходимым количеством исполнителей, не го- воря уже о профессионально под- готовленных и материально неза- висимых чиновниках” (С. 246). Последняя мысль находит свое развитие при анализе реалий по- следней четверти ХVIII в.: “пра- вительство столкнулось с острым дефицитом кадров и было вынуж- дено брать на службу лиц, про- 378 Рецензии/Reviews фессионально неподготовленных, а порой и элементарно неграмот- ных, далеко не всегда отвечавших требованиям нравственности”; далее: “политика правительства, направленная на формирование профессиональной бюрократии, была малоэффективной” (С. 479). Наконец, непонятно, поче- му время коррекции петровских реформ (1726-1763 гг.) названо “самым бюрократическим пери- одом в истории развития госу- дарственного управления ХVIII в.” (С. 342), если “в должности воеводы были слиты все ветви власти и функции управления” (С. 341), т.е. очевидно нарушен принцип специализации структур и исполнителей. Когда автор говорит о прин- ципах областного управления и комплектования личного состава учреждений, неоднократно под- черкивается различие между бюрократическим и выборным (сословным) принципами (С. 206, 401, 491). При этом лишь о третьей четверти ХVIII в., да и то без должного обоснования, сказано, что “выборный элемент” “практически исчез из местной жизни” (С. 342). По отношению же к иным периодам автор кон- статирует широкое участие и даже господство выборного элемента в местном управлении (С. 81, 141, 214, 226, 342, 478-479). Очевидно, это также ставит под сомнение те- зис о бюрократическом характере системы государственного управ- ления в конце ХVII – ХVIII вв. Для того чтобы снять это бросающее- ся в глаза противоречие, Писарь- кова вводит понятие “выборной бюрократии” (С. 205), хотя здесь стоит согласиться с автором, что все же “введение новых терминов не упрощает, а усложняет задачу изучения бюрократии” (С. 13). Следует также отметить, что в работе, по сути, отсутствует информация по приграничным, или “привилегированным” тер- риториям (т.н. “национальные окраины”), что не могло не ска- заться на точности табличных данных и адекватности общих выводов. Редкие же упоминания западных регионов империи стра- дают неточностями, что можно проиллюстрировать на примере Левобережной Украины (т.н. Малороссии). Так, утверждение, что “Мало- российская коллегия состояла из московских чиновников” (С. 148), верно лишь в случае ото- ждествления понятий “москов- ский” и “российский” (“импер- ский”), что было характерно для украинской историографии конца ХIХ в. – 1920-х гг. В реальности же присутственная часть Мало- российской коллегии (г. Глухов) первоначально состояла из офи- церов киевского, а позднее – глу- ховского гарнизонов.12 379 Ab Imperio, 4/2007 В Приложении 12 “Список губерний, действовавших к кон- цу 1796 г.” Киевская губерния отнесена к разряду “губерний, существовавших до 1775 г. и со- хранивших старые названия”, что не совсем корректно, поскольку скрывает тот факт, что с 1775 г. (губернские учреждения и часть территории поглощены Мало- российской губернией) до 17811782 гг. (открытие одноимен- ной губернии/наместничества) губернии с таким названием не существовало. Аналогичным об- разом утверждение, что “на карте России появились губернии под новыми названиями: Новгород- Северская [стала] Малороссий- ской” (С. 496), не учитывает, что последняя была составлена также из Черниговской, частей Киевской и Екатеринославской губерний. Вызывает также недоумение тезис о “замене географических названий губерний этническими” в 1796 г. (С. 502). ВПриложении15“Ведомость о решенных делах в 1797 г.” в графе “сменилось губернаторов” применительно к Малороссий- ской губернии не отражено, что в ноябре 1797 г. малороссийско- го гражданского губернатора Я. Л. Бакуринского сменил М. П. Миклашевский. Утвержде- ние о том, что в 1796 г. “должность представителя верховной власти в губерниях упразднялась, а все нити управления концентриро- вались в руках губернатора” (С. 498), не учитывает создания в том же 1796 г. должности воен- ного губернатора, управляющего гражданской частью одной или нескольких губерний (позже эта должность трансформировалась в должность генерал-губернатора и военного генерал-губернатора). Характерно, что о существовании должности военного губернатора упомянуто вскользь (С. 510), хотя и в это упоминание закралась неточность – С. К. Вязмитинов получил назначение подольского, а затем черниговского военного губернатора не в 1797 г., а в пре- дыдущем, 1796 г. Некорректными представля- ются и заявления о том, что “вы- борный сословный элемент… к концу правления Павла вовсе исчез из губернских и уездных учреждений” (С. 500) и что в 1800 г. действие указа, по ко- торому “дворянские должности утратили выборный характер”, было “распространено на все российские губернии” (С. 499). В Малороссии система выборного дворянского судопроизводства, основанная на Литовском Статуте, 12 В. М. Горобець. Малоросійська колегія та реформа державного устрою України: 1722-1727 рр. / Дис... к.і.н. Київ, 1993. С. 50-53. 380 Рецензии/Reviews просуществовала до 1835 г., при- чем, что интересно, одновременно с унификацией малороссийского судопроизводства по общеимпер- скому образцу был изменен сам этот образец.13 Говоря о выводах, касающих- ся характера бюрократизации системы управления Российской империи в ХVIII в., следует под- черкнуть: материал той же Мало- россии позволяет заметить, что между привлечением выборного элемента в местный аппарат центральных губерний и предо- ставлением административных привилегий окраинным террито- риям существовала “диалектиче- ская” зависимость, обусловленная финансовым, кадровым и долгое время идейным “голодом” цен- тральной власти. Так, попытки общеимперской унификации си- стемы управления не исключали привлечение выборного элемента, а замена последнего коронными служащими неизменно влекла за собой возвращение привилегий окраинным территориям. Дать однозначную оценку монографии Писарьковой непро- сто. Заполнив определенные исто- риографические лакуны и введя в научный оборот новые комплексы источников, автор работы остает- ся в стороне от концептуальных и терминологических дискуссий по проблемам модернизации собственно имперской российской бюрократии ХVIII в., а также не решает едва ли не главную для такого заявленного обобщающего труда задачу синтеза наработок зарубежной и отечественной историографии имперского и со- ветского периодов. Тем не менее очевидно, что масштабное ис- следование административной истории, каких в отечественной историографии не было вот уже несколько десятилетий, предла- гает специалистам некую новую систему координат, с которой они вольны соглашаться или нет, гигантский запас конкретных данных для уточнения собствен- ных построений, а также стимул для собственных дальнейших поисков. 13 Так, в частности, известный российский историк А. Е. Пресняков писал: “значение дворянских обществ (губернских и уездных) правительство старается поднять тем, что… предоставляет им выбирать председателей судебных палат” (см.: А. Е. Пресняков. Николай I // Он же. Российские самодержцы. Москва, 1990. С. 267). ...