L’assurance chômage en Suisse. Une sociohistoire (1924-1982) by Jean-Pierre Tabin and Carola Togni (review)

À la fin du XIX^e et au tout début du XX^e siècle, les pays industrialisés sont le lieu d’émergence d’une catégorie nouvelle, à la fois statistique, juridique et sociale : c’est « la naissance du chômeur » (Christian Topalov) ou « l’invention du chômage » (Robert Salais). La figure du travailleur involontairement privé d’emploi se détache de celles du pauvre, du vagabond ou du handicapé. L’origine du phénomène n’est plus située dans les caractéristiques morales ou physiques des individus, mais dans les mécanismes économiques. Dès lors, la question se pose des justifications et des formes d’une éventuelle intervention sociale, qu’il s’agisse d’aider au placement des chômeurs ou de leur assurer un revenu de substitution. Dans le second domaine, les choix à opérer sont multiples : faut-il privilégier l’assistance ou l’assurance ; l’assistance relève-t-elle de la responsabilité de l’État ou de celle des collectivités territoriales ; l’assurance doit-elle être volontaire ou obligatoire ; qui doit en assurer le financement et la gestion? De nombreux travaux ont illustré la grande diversité, selon les pays, des réponses qui ont été données à ces questions. L’ouvrage de Jean-Pierre Tabin et Carola Togni est le premier à proposer une vision d’ensemble de l’histoire du système d’assurance chômage dans le cas de la Suisse. Il s’appuie sur une exploitation approfondie de fonds d’archives publics, patronaux et syndicaux. Il est directement utile puisqu’il comble une lacune, mais il présente surtout l’intérêt de décrypter une configuration nationale très particulière des stratégies d’acteurs et de leurs évolutions. Ainsi, il enrichit notre connaissance de la palette des solutions institutionnelles qui ont été mises en œuvre pour l’indemnisation des chômeurs.

La création de l’assurance chômage par une loi de 1924 est la conséquence d’une crise économique qui frappe le pays au lendemain de la Première Guerre mondiale. Pour y faire face, un mécanisme d’assistance avait été créé en 1919 par les pouvoirs publics, avec une faible contribution financière patronale. Par ailleurs, il existait, comme dans de nombreux autres pays, des caisses privées d’assurance (presque exclusivement syndicales). Elles étaient financées par les cotisations de leurs membres, complétées par des subventions publiques. Elles ne couvraient qu’une faible fraction des salariés. L’ouvrage met en évidence l’ampleur surprenante du consensus qui se construit, face aux lacunes de ces dispositifs, entre les pouvoirs publics, le patronat et les syndicats dans la définition d’un nouveau dispositif malgré des intérêts divergents. Les syndicats veulent préserver et si possible développer leurs caisses qui sont, par suite de la crise économique, en grande difficulté financière. Ils soutiennent donc le principe de caisses autonomes subventionnées avec liberté d’adhésion. Le patronat ne veut pas payer. Il se méfie des caisses syndicales, mais, quoique divisé sur ce point, il renonce finalement au projet d’imposer des caisses paritaires, ce qui aurait supposé des cotisations des employeurs. Pour des raisons symétriques, les syndicats n’insistent pas sur une participation financière des employeurs qui impliquerait la présence de ces derniers dans la gestion des caisses. Enfin, les syndicats, pour préserver leurs caisses, ainsi que le patronat, pour des raisons doctrinales, sont hostiles à la création d’une institution publique d’assurance. S’il existe des conflits secondaires, l’architecture globale est acceptée par tous : liberté d’adhésion à des caisses autonomes qui sont subventionnées par l’État moyennant un contrôle de l’usage de leurs ressources. La création éventuelle d’une obligation d’adhésion relève de la décision des cantons...